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【轉載】廖元豪:台社「廢除集遊惡法連署聲明」與相關資料

原文網址:http://mypaper.pchome.com.tw/news/liaobruce/3/1311126457/20081112102602/ 集遊法根本應該「廢除」,所以我們提出這份聲明。就算現實上有困難,至少要有人公開提出具理想性的訴求,才更有協商的餘地。 自由廣場相關的連署(包括我也掛名發起人的一份)都以學生或教授為主,但真正長年受苦於集會遊行法的「社運團體」卻反而被忽略。這份聲明會更廣泛地包含他們。 運動本來就是「分進合擊」,所以我們提出目標相同但內容稍有差距的聲明,以提供多元陣營結盟的平台。 超越藍綠的集遊權利 ──廢除集遊惡法連署聲明 「圍陳」事件過後,部分大學教授與學生靜坐,主張修改集會遊行惡法。作為多年來飽受集遊法鎮壓之苦並且一向主張廢除或修改集遊惡法的自主公民,我們樂見更多社會大眾終於開始體認集遊法如何殘害基本公民人權。 在新的社會共識成形的過程中,為確保這個基本的公民權利不至於在過程中受到藍綠政爭的操弄,我們提出以下主張: 第一,集會遊行乃憲法保障之基本公民人權,行使此一權利不但應受保障,也應積極納入公民教育。集會遊行之規範應回到道路交通管理、場地管理、安全保障等一般既有法規,不必另設特殊管理辦法。對於和平集會不得解散,和平抗議不得制止。 第二,警方應接受基本人權訓練,全力保障人民和平自由的集會權利,排除任何人對於遊行集會的威脅、侮辱、暴力、侵犯、攻擊、滋擾,保障集會遊行者的人身安全與免於恐懼的自由。 第三,針對集會遊行相關規範,執法標準必須一致,不得因為遊行集會性質與形式、訴求方向與內容、參與團體大小、參加公民人數、及有無重要人物在內等等而採雙重標準。 第四,集遊法應即刻廢止,並與藍綠之間的政治惡鬥徹底劃清界線。藍綠政黨都是鎮壓人民集會遊行權利的元兇,立即廢止集遊法,是最起碼的補過。請不要再拿藍綠鬥爭的老套來污染台灣的公民社會!集遊權利應該超越藍綠! 發起團體:《台灣社會研究季刊》社 連署團體:台灣社會論壇、台灣民間聯盟、世新大學社會發展研究所、性別人權協會、同志諮詢熱線、家庭照顧者關懷總會、交通大學亞太/文化研究室、清華大學亞太/文化研究室、人民火大行動聯盟‧‧‧ 連署網址:http://campaign.tw-npo.org/2008111107492000/index.php?serial=2008111107492000 連絡:蔡志杰 手機0921-052277 我們對當前社會局勢與反集遊法運動的看法──廢除集遊惡法連署背景說明 「圍陳」事件中警察執法是否過當,引發了社會的反彈與爭議,部分大學教授和學生們發起靜坐抗議並要求修改集會遊行法,也使得更多公民體認到集遊惡法如何殘害基本公民人權。目前集遊惡法的修改或廢除,已逐漸形成社會共識,作為多年來飽受集遊法鎮壓之苦並且一向主張廢除或修改集遊惡法的自主公民,我們樂見這個發展,也對學生們的努力表示衷心支持。 不過,也在這個過程中,我們警覺到一些值得所有自主公民反思和討論的課題,我們衷心期望這些課題的反思和討論能夠幫助真正落實保障公民權利、促進台灣社會更加公平正義的總體目標。 首先,我們觀察到,相較於過去多起弱勢社運公民受到集遊法迫害事例,以及因之而進行的各種修改集遊法的努力,此次「野草莓」的運動呼聲之所以能夠獲得相對較多的重視,這和陳雲林來台事件連結了台灣社會敏感的藍綠/統獨對立形勢不無關係。雖然說目前的修法呼籲努力超越藍綠,但是運動形成與演進的過程畢竟無法在真空中進行,其脈絡連結所帶來的社會效果、其落入既有藍綠政治惡鬥架構的危險,並不以運動者意志為轉移。我們認為,這是所有公民都應該基進反思的課題。 我們所不安者,在於此次的運動過程,會不會因為其偶發性和急迫性,將批判焦點僅僅集中在目前的國家機器控制者----亦即國民黨和馬英九身上,因而忽略了過去民進黨在執政八年期間多次運用集遊法壓制異議集會遊行(小型如反高學費、護樂生,大型如紅衫軍)並阻撓集遊法修法的事實。歷史和人民終究需要追究所有執政者的惡行,但是選擇性的忽略卻將可能削弱此一運動的公民基礎,甚至形成對修法此一目標精神的誤解和反動,最終讓集遊法修法的實質結果不符自主公民的期望。 我們所掛慮者,在於此次抗議集遊法的運動過程,會不會因為將焦點集中於最近的「圍陳」事例,使得修法的認知受制於政黨或大型團體的集會遊行性質及狀況,而將過去眾多社會議題的小型及另類集會遊行所受到國家機器各種壓迫的特殊狀況一概同化,無法在修法的結果中真正照顧到這些最弱勢的社運力量表達公民立場的權利。這些弱勢邊緣的集會遊行權利也將是檢驗集遊法修訂真義的唯一判準。 過去的具體街頭經驗使我們體認到,集遊法並非鎮壓社會多元異議力量的唯一關鍵。國家機器透過檢警施展的許多措施,即使沒有集會遊行法也照樣可以施展,而採取報備制度的集遊法仍然可以在程序和操作上形成對公民行使基本權利的各種限制和阻礙。所以,我們提出一個我們認為更理想的反集遊惡法方案:廢除集遊法。讓集會遊行回歸公民的一般日常活動,由既存的一般法條處理相關衍生的問題。我們希望這個方案的提出,有助於公民社會爭取到超越藍綠的集遊權利,我們更希望,這份聲明可以獲得您的支持。 台灣社會研究季刊社2008/11/11 很多人擔心:沒有集會遊行法(或修改成報備制),那社會秩序怎麼辦?也有人拿國外(通常是美國)的例子說:美國集會遊行也採許可制,而且警察執法一樣很強力。 這些都弄錯了。沒有集會遊行法,還是有許多更合理而且不歧視集會遊行的「其他法律」。美國的許可制也不是那麼一回事。 下面做一些簡單的法律上說明-- 回歸單純道路場地管理—集會遊行一般化 集會遊行需要受規範的唯一理由,是它可能佔用道路或其他場地:如果不妨礙他人用路或使用場地,根本沒有許可甚或報備的必要;如果會「阻街」或「佔用場地」,那就跟其他活動(如:婚喪喜慶、設攤等)受相同法規的規範即可—但應特別注意保障言論自由,不要管「目的」與「內容」。 許多人只片面看到說美國的集會遊行採取「許可制」,但卻沒有注意兩個重大脈絡不同: 一、美國的集會遊行規範,並不是特別放在一個集會遊行法中,而是置於普通交通與場地管理的規範來處理。(基本上是「地方自治條例」甚至「公園場地管理規則」層次的規定)所以,並未將集會遊行「妖魔化」;反而符合我說的「一般化」原則。 二、僅對於有妨礙交通秩序可能的集會或遊行(如:一定人數以上),予以管理。 如:芝加哥公園管理處(Chicago Park District)的管理規則第七章,規範公園的「使用」。對於公園內的集會遊行雖然要求申請許可,但僅限於「五十人以上」之集會遊行(Sec. C 3 (a))。換言之,若只有十個八個人聚會,那根本無須申請許可。而且,它不是特別管理集會遊行,而是管理「公園場地使用」! 另外,參照City of Bloomington, Indiana的相關規定。它基本上也是以「街道場地管理」為基礎。關於集會,它的規定是放在「第十二編:道路、人行道與暴雨下水道」(Title 12 Streets, Sidewalks and Storm Sewers)的部分,[1]內容是禁止任何阻礙人行道或交通的集會—反過來說,「沒有妨礙交通」的行動,則不受管制。至於遊行,則是規定於「第十五編:車輛與交通」(Title 15 Vehicles and Traffic)之中,要求遊行原則上必須申請許可—因為要佔用道路。[2] 從這些規定可以看出「許可」或「報備」的文字遊戲未必是重點(德國的報備制,可是個非常嚴苛的報備制,未必比現狀更有利於社運團體!…不要被名詞概念混淆了);「回歸正常」,把集會遊行規範放在道路場地管理的規定,並且以「妨礙他人使用」作為規範目標,才是真正的重點。 依此,其實即便完全廢止集會遊行法,也不至於產生規範空白。現行法裡面有道路交通管理處罰條例、警察職權行使法、行政執行法等規定足以讓警方對有危害可能性的狀況加以處理。或是廢除集會遊行法之後,小修道路交通管理處罰條例(明定何種情況之集會遊行,有妨礙交通之可能,才要報備或許可),配合如行政執行法的其他法律,其實絕對足夠。 跟「集遊法」唯一的差別,在於:依據「其他法律」或「一般規範」,警方只有在可能造成「危害」或「違法」時才介入;但依據我國的集會遊行法,只要沒有「許可」,就構成警方介入的條件,而違反「警方解散命令」就當然構成刑責。警方根本無須認真權衡「危害」與「集會自由」的關係—「無害」的單純集會遊行也必需許可,也可以被驅散,當然可以被判刑! -- [1] Bloomington Municipal Code之相關規定可於此處查詢之:http://bloomington.in.gov/code/_DATA/TITLE12/Chapter_12_04_GENERAL_REGULATIONS/12_04_140_Street_assemblies_.html 。 [2] Bloomington Municipal Code之相關規定可於此處查詢之:http://www.bloomington.in.gov/code/_DATA/TITLE15/Chapter_15_60_MISCELLANEOUS_TRAFFI/15_60_070_Permit_required_.html 。 這是兩年多前的另一篇文章。其實也曾貼在這個部落格還有台社的連結。這兒就直接再貼一次吧。 把街頭還給基層異議者! —重省集會自由與集會遊行法 廖元豪 台灣民主開放的初期,街頭經常成為緊張的戰場。隨著社會的逐漸開放,集會遊行日漸成為正常儀式的一環,緊張的氣氛也「似乎」大幅降低。但就在大眾多已對街頭遊行習以為常,甚至佔據凱達格藍大道經日,也被容忍的時候;在許多個案,卻仍發現集會遊行者受到監控與鎮壓。許多社運團體都感到集會遊行法與警方的執行措施,是集會遊行權的緊箍咒。筆者自己的經驗中,也深有感觸。 但,社運團體心目中的緊箍咒,卻似是大法官與多數執法人員認為合憲,甚至寬鬆的良法美制,這是怎麼一回事? 我認為主要原因之一,是主流見解誤解了集會遊行權的本質。把一個基層異議者的抗爭場域,誤當成自強活動或嘉年華式的「慶典」、「儀式」,從而自覺或不自覺地以自覺地以「秩序」、「裁量」當作衡量集會遊行權的基本標準。在這種邏輯下,「集會遊行」的地位尚不如「婚喪民俗喜慶」與「行人車輛不繞道之通行權」,執行員警甚至司法機關(檢察官、法官)的敵意與貶抑,也就是天經地義的了。 一、屬於基層異議者的集會遊行權—不只是自強活動 在進入集會遊行法的細部探討前,澄清一些基本認識,做為修法與執法的「基礎理解」(background understanding)是非常重要的。 (一)表現自由不是保障主流意見與利益的機制 憲法上的表現自由(言論講學著作出版集會等)跟所有的基本權利一樣,絕不僅是為了保障「主流」、「多數」的利益而設。保障少數、異類、邊緣,乃至變態,本來就是憲法人權條款的關心主軸。 這種原理在表現自由,特別是集會自由,應該更加明顯。本來就符合「主流意見」的聲音,根本無須靠憲法保障也能出頭。唯有異議者,才需要靠憲法來保障其意見免於多數與主流的鎮壓。解釋適用憲法的表現自由規定時,不能持著「假中立」的態度,無視既有社會地位、資源的分佈,而「一視同仁」;相反地,必需念茲在茲「弱勢、異議聲音能被聽見嗎」。這種對權力關係敏感的思考模式,才是正確的途徑。 準此,流行的「觀念自由市場」(free marketplace of ideas)就有偏差之處—憲法上的人權怎能純然服膺市場「優勝劣敗」的競爭邏輯呢?那不是維護現狀,為現行社會結構下的勝利者背書嗎?大法官釋字445號解釋受了這個錯誤邏輯的影響,硬說「時間地點方式」的「內容中立」限制措施,是「立法形成自由」,恐怕就是太過簡化的論述,忽視了不同的表達「方式」,對於不同階層的表意人其實有著天差地遠的影響。 (二)集會遊行是基層、直接民主的培力武器 誰需要上街頭?颳風下雨太陽曬,又擔著「擾亂社會秩序」的惡名,沒有走路工與車馬費,誰閒閒沒事不上班上工去街頭與警方推擠? 如果有別的「有效管道」可以讓我們發聲,幹嘛上街頭? 有能力掌控媒體或設定議題的顯要人物,無須上街頭。 能夠藉由遊說、政治捐獻、商業市場,甚至選票來保障自己權益的政商學界,或是團體,也不須上街頭。 此外,利益穩固,權利未受侵害的人,當然也不用走上街頭。 但是,對於(相對)無權無勢的受害者或邊緣異議者,集會遊行權往往是唯一可以發聲的機會。集會遊行對地位穩固的上層或中間階級,或許是一種plus,是個可有可無的東西;但對「基層異議者」(少數族裔、性少數、樂生病患、貧窮階級、外勞…),卻是不可或缺的機制。限制或剝奪「基層異議者」的集會遊行權,不只是讓他們上不了街頭走走,更形同剝奪其做為平等公民的主權者地位—唯一的有效「參政」管道沒有了。 (三)喧擾與威脅乃是集會遊行權的本質 革命不是請客吃飯,異議者的集會遊行也不是嘉年華式自強活動。既然街頭抗爭是基層異議者的「政治權利(力)」,就要讓示威者有「施力」的機會。如果在選舉罷免創制複決或其他代議政治的場域,我們容許利益交換與相互施壓;那集會遊行權也應該包含憤怒、咒罵,乃至某種程度的恫嚇—否則,「主流」怎麼會願意對「異議者」讓步呢?K黨可以在國會對D黨說「給我A法案否則就擋你B法案」;社會運動者應該也可在街頭對主流大眾或政客說「還我人權尊嚴,否則別想交通順暢」! 如果完全剝奪「喧擾」與「威脅」,那集會遊行權就變成了基層異議者謙卑祈求的儀式而已。 因此,立法者與警方,都不能刻意將集會遊行限縮在「溫文有禮」的範圍。集會遊行的呈現方式,是一個政治問題,原則上應該由政治來解決—我們的政府官員、代議士,乃至資本家往往也很粗野,我們會立法限制嗎?會有警察舉牌遏止嗎? 二、現行集會遊行法的問題—偏袒現狀的秩序優先論 (一)事前許可制 釋字445號解釋有限地肯認許可制的合憲性。或許是基於「許可條件未涉及內容」、「集遊法採原則許可」、「未經許可之集會未必會解散」等理由。但,我仍然必須說當年的大法官們太輕忽(或許是欠缺感同身受?)許可制對基層異議者的不利作用。舉例如下: 首先,事前許可制創設了不利於基層異議者的「原則-例外」關係,使得未經申請許可的集會,就會被警方推定(甚至視為)違法!(依集遊法§ 25I①,「未經許可」就是「解散」之理由)集會遊行的申請人與政府,就路權使用進行協商(bargaining)的時候,許可制給了警方極有利的(不公平)籌碼! 其次,許可意味著抗爭者必須先向其抗爭的對象—最代表國家機器鎮壓體制的警察—溫柔謙卑地低頭「請求」許可。 第三,相較起無須申請許可的「正常」使用道路,以及其他學術宗教藝文婚喪喜慶等活動,集遊法的許可規定顯然歧視憲法上的表現自由。 (二)警察執法的裁量 集會遊行法除了前端的「許可」之外,在後端對集會遊行的監控上,其實賦予警察人員極大的裁量空間,使得基層異議行動卻必須受限於鎮壓氣氛濃重的警察人員。 以最嚴重的「解散」為例,警方的裁量標準是以空洞模糊的§ 26來規定,而違反「解散命令」就當然構成行政罰(§ 28)與刑罰(§ 29)的要件。現實上,「解散」這種「即時執行完畢」的行政處分,很難受到司法審查。就算較有sense的檢察官或法官,在§ 26的空洞標準下,多半也都會尊重行政裁量。 實際上就是讓第一線的警察人員決定示威者的法律責任—警察人員真的適合擔任這種角色嗎?要知道,警察的訓練與職業傾向偏重於”Law & Order”,我國的國家賠償法又很貼心地免除公務員「過失違法」的國賠求償責任。現行法有什麼「有效機制」能夠提供警察人員「多保障基層異議者一點」的誘因? 更進一步來說,在這樣的警察裁量下,基層異議者在街頭(無論是否事前得到許可),都要「絕對服從」警察人員,甚至不得「誹謗公署」(§ 30)!無論從情緒面還是實質抗爭有效面來看,這都具有強烈的鎮壓(而非保障)傾向。 (三)其他問題 1.有關刑罰的規定,應予廢止。釋字445認為「刑罰制裁」只是立法裁量事項,這反映了大法官對「除罪化」的主張向來不加青睞(另參照釋字509, 517, 544, 554, 594, 602等號解釋)的趨勢。或許大法官是站在「刑罰-行政罰無區別說(或量的區別)」之立場來看待這個問題。但實際上,刑罰具有的恫嚇力,絕非罰鍰所能比擬。 2.「不得主張共產主義或分裂國土」之落伍規定應予廢止。 3.「原則禁止」的「集遊禁制區」應予取消。即便是法院門口,在不妨礙法院正常運作的情形下,還是可以集會的。 4.「不許可原因」仍須修正。尤其§ 11②③的「有明顯事實足認…」根本是在晃點大法官—釋字445宣告原條文違憲的原因,是基於集會遊行之禁止應有「明顯而立即之危險」,結果修法時卻略過最重要的「立即危險」要件。使警察機關在事前,仍可對「無明顯立即危險之集會遊行予以禁止」。這即使依據目前大法官的見解來看,也是違憲的! 三、解決方案芻議 (一)許可制的修正 將現行許可制改制,可能往以下方向修改 1.根本取消集會遊行許可制度,回歸到一般道路交通管理與社會秩序維護法(單純處理「借用道路與場地」)即可;或 2.改採單純的報備制(不是德國那種「未報備就已刑罰伺候」的假報備制)或所謂「自願許可制」(voluntary parade permit)。所謂自願許可制,係指集會遊行者可自行決定是否向道路或場地主管機關申請許可。若申請且或許可,則在許可範圍內可受充分、完全之優先保護。但若未申請,則由道路交通安全或場地管理之執法人員現場調整情況。 (二)警察裁量問題 1.以更清楚的標準,列舉「得解散」之例外情況。「解散」應為例外中之例外,僅在有立即侵害他人重大法益之時方得為之。 2.明定「解散」或其他不利於集會遊行之行政處分,無論在行政爭訟或刑事訴訟的附帶司法審查,均不受行政裁量的合法推定—亦即,法院應採嚴格審查標準。涉及言論自由這樣的基本權利,法院不能拘泥於傳統行政法原理—尊重行政裁量—來處理案件,而要以「限制集會自由的措施推定違憲違法」的態度對待之。
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